13 juillet 2017

À propos des logements vacants

Par Michel Mouillart, Professeur d’économie à l’université Paris Ouest, FRICS.

Introduction

Afin d’élargir l’offre de logements et de résoudre une crise quantitative du logement qui pour beaucoup n’en finit pas de durer, mais aussi pour alléger les engagements budgétaires de ressources publiques toujours plus rares, la lutte contre la vacance occupe une bonne place dans la boîte à outils des décideurs. Il est vrai qu’avec plus de 2,8 millions de logements vacants comptabilisés par l’Insee en métropole, la piste mérite attention. D’autant qu’après avoir fluctué autour de deux millions d’unités durant plus de 20 années, de 1985 à 2007, le nombre de logements vacants s’élève presque régulièrement depuis lors.

Bien sûr, la préoccupation n’est guère récente. Dans un contexte quelque peu différent, en 1872, Friedrich Engels avait été parmi les premiers à suggérer la mobilisation des logements vacants pour faire face à l’insuffisance de l’offre : « Il y a dans les grandes villes déjà suffisamment d’immeubles à usage d’habitation pour remédier sans délai par leur emploi rationnel à toute véritable crise du logement » (1). Certes, les propositions qu’il formule en conséquence de ce constat peuvent paraître pour le moins radicales (2). Pourtant, et suivant une formule plus policée, les décisions de réquisition de logements vacants reviennent plus ou moins régulièrement à l’ordre du jour, même si leur efficacité n’a jamais été clairement établie.

Comme cela a été récemment souligné (3), depuis l’ordonnance du 11 octobre 1945 et jusque dans les années 60, les pouvoirs publics ont en effet régulièrement utilisé la réquisition pour faire face à des relogements en urgence. Puis, après l’avoir progressivement délaissée, cinq campagnes de réquisition ont été décidées dont la dernière en 2012, à la demande de Cécile Duflot, alors ministre du Logement. Mais dans l’ensemble, la lourdeur des procédures engagées et la piètre qualité des résultats obtenus ne plaident guère pour la poursuite de ces actions publiques.

Au-delà de cet aspect particulier d’une situation qui mérite sans doute d’être réexaminée, depuis la fin des années€70, la question de la mobilisation des logements vacants redevient préoccupante pour les pouvoirs publics à chaque fois que les moyens de la politique du logement font défaut ou sont remis en cause par des orientations budgétaires peu favorables. Et pourtant, la quasi-totalité des articles et des rapports de l’administration publiés depuis un demi-siècle s’accordent sur un constat : le faible nombre des logements qu’une stratégie publique de lutte contre la vacance pourrait mobiliser ne saurait contribuer à une élévation suffisante de l’offre globale. Et à cet égard, le dernier rapport en date est pour le moins sévère : « La vacance dans le parc privé de logements est mal connue par la puissance publique. Les statistiques disponibles offrent une vision faussée de la vacance et laissent à penser qu’il existerait un gisement important de logements vides et rapidement mobilisables … (alors que) la mission évalue à moins de 140 000 le nombre de biens durablement vacants en zone tendue (4) ».

Retour sur un questionnement

Au lieu des années 60, le niveau annuel de la construction venait de franchir le seuil des 400 000 logements commencés. Le nombre de logements vacants qui était resté cantonné juste au-dessus des 500 000 unités jusqu’en 1955 s’était alors relevé pour dépasser le million, dès 1965. Dans le contexte des premières remises en cause des aides à la pierre qui avaient jusqu’alors porté le redressement des mises en chantier, les interrogations se font de plus en plus nombreuses : la montée de la vacance va commencer à fournir une base d’argumentation à ceux qui estiment, tant du côté de l’administration des finances qu’au sein même des secrétariats d’État au Logement (5) placés sous la tutelle d’un ministre de l’Équipement (et du Logement) (6), que l’effort consenti lors de la reconstruction est parvenu à son terme et que les orientations de la politique du logement doivent être reconsidérées.

L’exploitation des premiers résultats du recensement de 1975 va alors faire ressortir une nouvelle augmentation sensible du nombre de logements vacants : plus de 1,6 million de logements sont en effet déclarés vacants. Alors que, depuis le début des années 70 la France met chaque année près de 540 000 logements en chantier, l’interprétation de cette situation nouvelle paraît délicate (7). Aussi, une enquête spécifique est réalisée par l’Insee en octobre 1977, afin de mieux comprendre l’origine et les évolutions du parc des logements vacants situés en zones urbaines. Les résultats de cette enquête qui vont alimenter la réflexion du ministère en charge du Logement s’inscrivent en fait dans la suite logique de la première réflexion engagée une dizaine d’années auparavant (8) : partant du constat que « le nombre … des logements vacants a crû de façon assez importante depuis une quinzaine d’années », l’Insee effectue alors une enquête complémentaire en marge du recensement de 1968. Cette enquête est limitée aux territoires des grandes agglomérations et les résultats qu’elle présente vont être confirmés et approfondis par l’enquête de 1977 : vacance et disponibilité sont loin d’être synonymes.

Les résultats sont en effet très clairs : le parc de logements vacants situés en zones urbaines ne constitue pas un ensemble homogène. Et quatre composantes principales de la vacance doivent être distinguées :

  • les logements disponibles à la vente ou à la location représentent en 1977 42 % des logements vacants en zones urbaines (57 % en 1968) : ce sont des logements qui, pour 70 % d’entre eux, étaient préalablement occupés par un locataire et qui de toute façon vont revenir (rapidement) sur le marché ;
  • les logements réservés par leur propriétaire ou non encore affectés : 25 % en 1977 (21 % en 1968). Ce sont essentiellement des logements anciens, voire vétustes ou inscrits dans une liquidation successorale et ils seront (presque sûrement) remis sur le marché après la réalisation de travaux ou le règlement des questions juridiques en cours ;
  • les logements déjà attribués et seulement en attente d’occupation : 22 % en 1977 (16 % en 1968) ;
  • les logements en ruine, en instance de démolition ou destinés à un autre usage que l’habitation et qui vont sortir du parc de logements (transformation en bureaux, par exemple) : 11 % en 1977 (6 % en 1968).

Les deux dernières composantes sont en fait hors marché€: surtout que les trois-quarts de ces logements étaient inconfortables et (très) dégradés, sachant que dans tous les cas, il s’agissait majoritairement de petits logements construits avant 1914.

Sur un parc de logements vacants estimé à 1,722 million d’unités en 1977 dont 1 million en zones urbaines (9), seuls alors que les logements disponibles à la vente ou à la location pouvaient donc être « mieux » mobilisés : un peu plus de 400 000 logements, soit 23 % de ce parc (cette proportion était de 19 % en 1968). Et parmi ces logements mobilisables, plus d’un tiers pouvaient alors être qualifiés d’inconfortables, étant en outre relativement anciens (construits avant 1914, pour une grande part d’entre eux).

Donc, résorber la vacance pouvait contribuer à élever l’offre globale : mais il ne s’agissait que d’un fusil à un coup. 300€ 000 logements pouvaient (peut-être) être mobilisés. Et encore fallait-il prévoir d’en améliorer la qualité et le confort avant de les remettre sur le marché…

Poursuite de la réflexion

Mais cette question de la vacance va être remisée pour de nombreuses années, d’autant que vacance et disponibilité des logements délimitent deux univers largement disjoints. Tous les experts en sont convaincus, et les travaux qui se sont multipliés l’ont bien établi (10) : une part de la vacance est inutilisable, une autre reviendra d’elle-même toujours sur le marché… quant au solde, sa capacité de mobilisation dépendra de l’effort de réalisation des travaux indispensables de remise en état (d’habitabilité) des logements. Aussi, bien qu’il soit tentant s’assimiler réduction de la vacance et offre supplémentaire de logements, les analyses s’accordent pour estimer que seuls 200 000 logements pourraient être mobilisés plus rapidement que cela n’est fait. Cette offre potentielle serait donc insuffisante pour desserrer les contraintes des marchés tendus. Et elle supposerait une large utilisation de ressources budgétaires et de mesures d’incitation.

En outre, comme François Fabre et Christian Nicol pouvaient l’écrire dans leur article : « Il existe… des signes de détente ». D’ailleurs, le taux de vacance (11), qui s’établissait à 7,9 % en 1977, va fluctuer durant près de 20 années. Il va même redescendre à 6,1 % en 2003 : ainsi, l’exploitation de l’enquête Logement 2002 est sans appel (12), le pourcentage de logements vacants est alors au plus bas depuis le milieu des années 60. Certes, le pourcentage n’est pas redescendu au plus fort de la crise de l’hiver 1954 (3,6 %) : mais néanmoins, alors que le nombre de logements vacants est le même que 25 années auparavant, depuis 1979 le parc de logements s’est accru de près de 7.5 millions d’unités. Il compte maintenant plus de 30,2 millions de logements dont 1,8 million vacants.

Il est vrai que durant toutes ces années, le niveau annuel de la construction a sensiblement reculé : de plus de 538€ 000 logements mis en chantier dans la première moitié des années 70 à un peu moins de 304€ 000 commencés dans la première moitié des années 90 (13) (avec un minimum absolu à 273 600 en 1993), lorsque la fameuse « ligne bleue des 300€000 mises en chantier » constituait la référence absolue de la politique du logement, pour ne se ressaisir que vers la fin des années 90.

Il paraît alors logique, pour nombre d’observateurs, que le relèvement du taux de vacance constaté à partir de 2003 ne puisse que se trouver associé à un desserrement de la pression de la demande. La construction de logements se redresse rapidement, en effet, pour retrouver un niveau annuel moyen de 491 000 unités en 2006-2007, avant le déclenchement de la crise économique et financière internationale. Et comme cela a bien été analysé à plusieurs reprises depuis la fin des années 70 tant dans des rapports de l’administration que dans des articles de chercheurs, le chiffre global de la vacance comprend celui de la vacance temporaire, donc ces logements disponibles à la vente ou à la location et ceux déjà attribués à un acheteur ou à un locataire et en attente d’occupation, pour reprendre la typologie de François Fabre et Christian Nicol. Or, cette vacance temporaire s’élève lorsque le niveau de la construction s’accroît, lorsque la mobilité résidentielle des ménages augmente, lorsque le marché de l’ancien se redresse…

Mais à y regarder de plus près, cette explication n’a rien d’évident. Elle peut paraître recevable pour les années 2003 à 2007 mais durant cette période, le niveau et le taux de vacance ne se redressent que très modérément. D’ailleurs, durant ces années, le taux de vacance ne rejoint que péniblement sa moyenne de longue période : il est de 6,4 % en 2007, à son niveau du milieu des années 60, contre 6,7 % en moyenne de 1947 à 2016. En revanche, il est difficile de comprendre comment cette explication peut éclairer la dernière période, celle des années 2008 à 2016 : durant ces années, le niveau de construction réalisé pour 1€ 000 ménages est resté au plus bas (14) et la chute du rythme de création des résidences principales a été sans précédent, depuis la fin des années 60.

Convergence des constats

Depuis le milieu des années 2000, l’intérêt pour cette question de la vacance s’est ravivé. La réflexion autour de la mesure du niveau de la vacance a souligné toute la difficulté qu’il y avait à connaître précisément le nombre des logements concernés. Par exemple (15), alors que le recensement évaluait à 1,846 million le nombre de logements vacants en 2003, l’enquête Logement de l’Insee avait décompté 2,008 millions de logements en 2002, alors que Filocom (16) estimait à 2,574 millions ce nombre en 2003. Ce constat a d’ailleurs été renforcé dans le rapport IGF-CGEDD de 2016 (17), qui commence simplement par : « Le parc privé de logements vacants est mal appréhendé par la statistique publique. Le parc privé de logements durablement vacants est surestimé… ».

En outre, et sans que cela remette en cause les conclusions présentées dès 1970 par Françoise Seligmann et précisé, en 1979 par François Fabre et Christian Nicol, la typologie de la vacance s’est affinée en distinguant deux grandes catégories de logements vacants et en leur ajoutant la nature de la vacance associée (18).

Logements vacants hors marché

  • La vacance d’obsolescence ou de dévalorisation : dans le cas des logements obsolètes ou en attente de destruction.
  • La vacance de transformation du bien : en cas de travaux ou de succession, d’indivision…
  • La vacance expectative : en attente de transmission à des héritiers ou d’utilisation par le propriétaire ou ses proches, mais aussi la rétention spéculative.
  • La vacance de désintérêt : en raison de la faiblesse de la rentabilité ou de l’absence de temps pour s’en occuper.

Logements vacants sur le marché

La vacance frictionnelle normale, consécutive aux délais de réalisation des ventes ou des locations. Néanmoins, et au-delà de l’approfondissement d’une situation complexe, ces approches n’ont guère débouché sur une meilleure connaissance du niveau de la vacance ou sur un chiffrage précis de chacune des catégories suggérées.

En revanche, la mobilisation de Filocom et une analyse plus fine des résultats du recensement ont confirmé les diagnostics qui étaient partagés depuis la fin des années€ 60.

Une part importante des logements vacants est localisée sur des territoires ruraux, rendant de facto inopérante une mobilisation ayant pour objectif de satisfaire une demande située dans des zones qualifiées de « tendues ». Ces territoires ruraux, qui ont souvent buté sur des difficultés économiques persistantes, ont de plus été écartés progressivement, dès 2011, du bénéfice des aides à la construction et des dispositifs de soutien de la demande d’accession et d’investissement locatif privé : une vacance d’obsolescence d’une part de leur parc de logements, d’abandon du patrimoine résidentiel et de disparition démographique de populations âgées s’est alors accompagnée d’une (très) faible progression (voire d’une diminution) du parc de résidences principales et donc d’une montée rapide du taux de vacance.

Ainsi, ce n’est probablement pas dans la « mobilisation de la vacance » que la réponse à l’insuffisance de l’offre se trouve, autant parce que les biens ne répondent pas aux aspirations de la demande et ne sont pas situés là où les besoins s’expriment, que parce que de nouvelles exigences sociétales ont vu le jour avec celles qu’imposent la lutte contre le réchauffement climatique et les émissions de GES (19).

Une telle approche de la vacance se retrouve dans le rapport IGF-CGEDD de 2016 : seuls 10 % des logements vacants feraient l’objet d’une « rétention volontaire » et la moitié du parc durablement vacant « nécessite des travaux lourds »(20).
« L’augmentation de 30 % du stock de logements vacants observée depuis 2006 » s’explique en fait « par une hausse conjoncturelle de la vacance de courte durée notamment en zones rurales et parmi les biens les plus dégradés ». Ainsi, si on se limite à ce qui est habituellement considéré comme une zone tendue (A bis, A ou B1) : « Le volume de logements potentiellement mobilisables par la puissance publique s’élèverait à 137 000 biens, soit 0,8 % du parc de logements dans ces territoires ».

D’ailleurs, le ministère du Logement a récemment bien pris toute la mesure de la difficulté de l’exercice : « Avec 100 000 logements vacants immédiatement mobilisables en zones tendues, une remise sur le marché de ces logements est un moyen rapide et efficace d’apporter des solutions aux ménages éprouvant des difficultés à trouver un logement à loyer abordable dans le parc privé » (21). Il est vrai que les dispositifs qui, depuis plus d’un quart de siècle, ont affiché une telle ambition (le Borloo ancien et, auparavant, le Besson) n’ont guère produit de résultat probant, sans véritable impact sur le niveau de la vacance.

D’autant que les dispositifs fiscaux coercitifs, telles la taxe sur les logements vacants et la taxe d’habitation sur les logements vacants, ont montré leur inefficacité à maîtriser ce qui n’est que trop souvent présenté comme un dérèglement des marchés (22), là où il ne faudrait certainement voir que les conséquences des mutations économiques et territoriales que la politique du logement ne cherche plus à intégrer dans sa stratégie depuis la fin des années 2000, notamment.

En guise de conclusion

La conclusion du rapport IGF-CGEDD, près d’un demi-siècle après le premier article de l’Insee, ne fait finalement que rappeler une vérité généralement partagée : les logements vacants ne sont pas tous des logements disponibles, loin s’en faut. Et, surtout :
« La publication de données agrégées relatives à la vacance contribue à alimenter une polémique autour du scandale des logements vacants »(page 8).

Alors, si l’affaire est entendue, il ne reste plus qu’à construire beaucoup, partout et pendant de nombreuses années, encore. Puisque, si on en croit les dernières projections démographiques que l’Insee a publiées en novembre 2016 (23), la demande de logements va rester très forte, à l’avenir, dans les 25 prochaines années notamment. Et la lutte contre la vacance ne sera pas plus efficace demain pour loger tous ceux qui devraient l’être qu’elle ne le fut par le passé.

(1) « Zur Wohnungsfrage », Der Volksstaat, Leipzig, 1872, page 22.
(2) Mais à une période durant laquelle la crise du logement de la classe ouvrière constituait une vraie préoccupation : « … dès que le prolétariat aura conquis le pouvoir politique, cette mesure exigée par le bien public sera aussi facile à réaliser que le sont aujourd’hui les expropriations et réquisitions de logements par l’État » (ibidem, page 22). D’ailleurs, cette préoccupation était partagée, en France, par les philanthropes et les hygiénistes dont les initiatives, loin des recommandations d’Engels, vont être relayées par une partie du patronat, « social et éclairé », qui s’efforce de rendre plus humaines les conditions de logement des ouvriers.
(3) Anne Boquet, Jean-Louis Hélary, Paul Sauveplane et Alain Weber, « Évaluation de la politique publique de mobilisation des logements et des bureaux vacants », IGF-CGEDD. 13 juillet 2016 (mis à jour le 25 juillet 2016).
(4) IGF-CGEDD, opus cité, page 36.
(5) D’ailleurs, depuis juin 1958, le terme de reconstruction ne figure plus dans la dénomination officielle du ministère en charge du Logement, Michel Debré ayant été le dernier ministre de la Reconstruction et du Logement.
(6) Jusqu’au ministère de l’Environnement et du Cadre de vie de Michel d’Ornano, en 1978.
(7) Pour reprendre l’expression utilisée par les auteurs du célèbre article consacré à cette question : – François Fabre et Christian Nicol, – « Les logements vacants ne sont pas tous disponibles », Économie et Statistique, n° 107, janvier 1979, pp 53-63.
(8) Françoise Seligmann, « Les logements vacants en 1968 », Économie et Statistique, n° 10, mars 1970, pp 27-38.
(9) Parmi l’ensemble des vacants, 30 % se situaient en zones rurales : du fait de l’exode rural d’alors qui deviendra la désertification rurale 20 années plus tard, ces logements vacants ne sont pas considérés comme disponibles. En outre, il convient d’éliminer ceux qui ne sont pas de « vrais » logements et qui entrent dans cette catégorie des « non ordinaires » : les chambres en hôtel meublé ou en pension de famille, les constructions provisoires à usage d’habitation, les logements de fortune et les pièces indépendantes (telles les chambres de bonne). Ces logements « non ordinaires » représentant près de 10 % du parc des vacants.
(10) Par exemple :

  • Claudie Louvot et Jean-Pierre Renaudat, « Le parc de logements et son occupation », Insee Résultats, n° 15-16, juillet 1990, 220 pages.
  • Yannick Martin et Michel Mouillart, « Mobiliser les logements vacants pour élever l’offre globale ? », L’Observateur de l’Immobilier, n°19, 1991, pp 20-24.
  • Bernard Coloos et Claude Robert, « Rapport sur le fonctionnement du marché du logement et de la vacance », Direction de l’Habitat et de la Construction, 1992.

(11) Soit la part des logements vacants dans l’ensemble du parc.
(12) Sabine Bessière, « La proportion de logements vacants la plus faible depuis 30 ans », Insee Première, n° 880, 2003.
(13) Au-delà de l’embellie de la fin des années 80.
(14) Descendant même durant deux années, en 2014 et 2015, sous le niveau observé en 1953, juste avant l’appel de l’Abbé Pierre à l’insurrection de la bonté.
(15) Annelise Robert et Claire Plateau, « Mesurer la vacance dans les logements », Note du SESP, n° 162, avril-juin 2006, repris dans « Compte du logement », Commissariat Général au Développement Durable, 2006.
(16) Le système d’observation statistique des logements, dénommé Filocom, correspond à un traitement automatisé de données issues des fichiers fiscaux et fonciers. Il est constitué par le rapprochement du fichier de la taxe d’habitation, du fichier foncier (pour ce qui concerne les propriétés bâties soumises à la taxe d’habitation), du fichier des propriétaires et du fichier de l’impôt sur les revenus des personnes physiques.
(17) IGF-CGEDD, opus cité, page 36.
(18)Annelise Robert et Claire Plateau, « Mesurer la vacance dans les logements », Note du SESP, n° 162, avril-juin 2006, repris dans « Compte du logement », Commissariat Général au Développement Durable, 2006.
(19) Sur ce point, par exemple, Olivier Piron (« L’accroissement récent de la vacance, comment l’expliquer ? », Revue Foncière, n° 11, mai 2016), estime qu’une large part de la montée de la vacance s’explique par l’obsolescence d’une partie du parc, et, notamment, son obsolescence énergétique : « Toute la réglementation énergétique, notablement durcie au moment du Grenelle de l’environnement, a posé des exigences complémentaires en matière d’isolation thermique, avec une classification des immeubles en fonction de leur qualité d’isolation, et devant être obligatoirement communiquée à tous candidats locataires ou acquéreurs ». Et l’auteur d’ajouter : « Ces logements devenus vacants par obsolescence sont assez rapidement considérés comme hors-jeu de par leur substance propre. Et comme les travaux nécessaires pour les remettre dans le marché sont souvent assez coûteux, avec un résultat aléatoire, et présentant donc un risque économique élevé, les propriétaires concernés, disposant souvent de faibles ressources pour la vie de tous les jours, ne se lancent pas dans l’aventure ».
(20) Et le rapport IGF-CGEDD d’expliquer qu’il existe un « décalage entre le stock de logements vacants mesuré par les statistiques publiques et la réalité de la vacance », celle-ci n’étant « toujours pas suivie de façon régulière et transparente » (sous-entendu, par l’Insee), puisque son évaluation s’appuie sur des « mesures instantanées » et « sans distinction de durée ».
(21) « Trois axes pour un logement abordable et un habitat durable », MLHD, 28 juin.
(22) Ce que le rapport IGF-CGEDD précédemment cité suggère en expliquant : « Le zonage spécifique dont fait l’objet la TLV fait apparaître des incohérences avec la€réalité locale de la vacance »… « plus de 90 % des communes ayant institué la THLV sont situées dans des zones sans tension sur le marché immobilier ».
(23) Nathalie Blanpain et Guillemette Buisson, « Projections de population à l’horizon 2070 », Insee Première, n° 1619, novembre 2016.