© Vadim Yerofeyev
22 décembre 2017

Aide à l’accession : mieux intégrer la diversité des territoires et des besoins

Par Michel Piron, ancien député de Maine-et-Loire, président du conseil national de l’habitat de 2004 à 2017, corapporteur du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale.

 

Introduction

Déterminante dans la politique du logement, l’action publique en faveur de l’accession à la propriété doit répondre à des objectifs tels que l’accession à la propriété, l’aménagement du territoire ainsi qu’à des enjeux économiques, en sécurisant le marché du bâtiment. Ses principaux outils ont été récemment étudiés par le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) de l’Assemblée nationale(1), dans un contexte où nombre de nos concitoyens rencontrent des difficultés à se loger, où les prix de l’immobilier, en secteurs tendus, se maintiennent à des niveaux souvent difficilement compatibles avec les ressources des ménages, et où les contraintes budgétaires nationales ont conduit à mettre en cause certains dispositifs. Depuis la réalisation de cette évaluation, la stratégie logement du Gouvernement en matière de logement a changé et deux dispositifs importants évalués par le CEC font l’objet de modifications intégrées dans le projet de loi de finances pour 2018 et encore susceptibles d’évolution dans le cadre du débat parlementaire : le prêt à taux zéro (PTZ) et les aides personnelles au logement à l’accession (APL « accession »). Le PTZ est prolongé pour quatre ans mais recentré sur les zones les plus tendues (A et B1) en neuf et sur l’ancien à rénover en zones dites « détendues » (B2 et C). Un sursis de deux ans est accordé aux zones B2 et C pour l’accession neuve mais avec un PTZ réduit de moitié en quotité, aux termes d’une annonce du président de la République, le PLF 2018 prévoyant dans son texte initial une suppression du PTZ dans le neuf dès le 1er janvier 2018 en C, et un an seulement de sursis en B2.

Sans les inflexions annoncées, le risque était grand de voir se produire une chute sévère de l’offre de logements dans les zones B2 et C dès 2018, avec des conséquences économiques pour le secteur local du bâtiment et de l’emploi. La disparité de traitement entre les territoires est temporairement atténuée mais le risque de freiner le développement des villes petites et moyennes par la suppression de l’accession aidée neuve dans les deux ans demeure : d’une part, ces villes seront privées des retombées économiques du secteur du bâtiment et, d’autre part, de l’attractivité de logements adaptés à de nouvelles populations et activités (retraités, télétravail, tourisme…). Seconde mesure : la suppression des APL « accession » dès le 1er janvier 2018 pour les nouveaux accédants. L’évaluation du CEC est pourtant tout à fait favorable à cette aide déterminante pour l’accession des plus modestes. Ces mesures sur le PTZ comme sur les APL « accession » – si elles restent en l’état – vont rendre plus difficiles, et même impossibles, un certain nombre de projets d’accession de nos concitoyens les plus modestes en zones détendues, bien que leur taux d’effort y soit le même que dans les territoires plus tendus. Plutôt qu’un choc de l’offre de logements figurant dans les objectifs du gouvernement, c’est une chute des offres, qui risque de se concrétiser rapidement, en raison d’un changement de règle sans les délais d’adaptation progressive nécessaire au logement qui s’inscrit dans le long terme. Sur les zones tendues, la concentration des aides à l’accession comme au locatif privé risque d’enchérir les prix du foncier et donc le coût global de construction des nouveaux logements, au lieu de répondre au déficit criant de logements intermédiaires (à loyer plafonné et détenus par des investisseurs institutionnels), qui devrait être une priorité. Après cet examen rapide du nouveau contexte des aides à l’accession à la propriété, revenons aux travaux du CEC. L’évaluation par le CEC était centrée sur quatre aides individuelles directes, destinées à améliorer la capacité d’emprunt ou le revenu disponible des accédants : le prêt à taux zéro (PTZ), le prêt d’accession sociale (PAS), le prêt social de location-accession (PSLA) et les aides personnelles au logement (APL « accession »).

Elle a été menée à la suite d’une enquête préalable de la Cour des comptes, dans laquelle la juridiction financière constatait en premier lieu que les objectifs de la politique d’aide à l’accession à la propriété n’étaient pas clairement établis. En second lieu, que le coût de cette politique pour les finances publiques restait mal mesuré ; enfin, que du fait d’outils complexes et mal articulés, son efficacité avait tendance à décroître. Ces trois constats posés, la Cour des comptes proposait plusieurs mesures – notamment le ciblage du PTZ sur les ménages les plus modestes et la suppression du PAS – susceptibles, selon elle, de rationaliser et de rendre plus efficaces les dispositifs en vigueur. Le CEC a fait part de ses réserves sur l’approche de la juridiction financière et sur les enseignements tirés de plusieurs de ses observations. Ainsi, la Cour des comptes a d’abord développé une conception trop extensive des effets d’aubaine car même s’ils ne sont pas toujours déclencheurs, les dispositifs d’aide améliorent, la plupart du temps, le budget des ménages et sécurisent leur projet d’accession, conformément à l’objectif social qui est le leur. S’agissant ensuite des effets « inflationnistes » (critique récurrente qui relève davantage du postulat budgétaire que de la démonstration économique), les défauts qu’on impute au PTZ ne paraissent reposer sur aucune étude probante. N’est-il pas d’ailleurs très risqué de tirer des conclusions à partir de moyennes résultant de très grands écarts et qui ne peuvent, pour cette raison, refléter la très grande hétérogénéité des situations locales ? Enfin, si la dépense publique doit faire l’objet d’une extrême attention, l’évaluation des aides à l’accession ne saurait se limiter au coût des dépenses de fonctionnement qu’elles nécessitent, en oubliant de prendre en compte les investissements et les emplois ainsi que les recettes fiscales qu’elles génèrent.

Le CEC a donc rappelé son attachement au triptyque constitué par le PTZ, les deux prêts à finalité sociale (PAS et PSLA) et les allocations « accession », la complémentarité et la graduation de ces aides permettant d’accompagner de manière différenciée les accédants à la propriété. Aussi son évaluation s’articule-t-elle autour de deux principaux messages : les caractéristiques des aides nationales doivent être préservées mais, pour être plus efficaces, celles-ci doivent être ajustées en fonction des spécificités et des priorités locales.

 

Un dispositif équilibré qui doit être prorogé : le PTZ

Un ciblage logique et efficace

En termes de ciblage social, ce dispositif vise surtout les catégories intermédiaires ou modestes (son public est constitué à 81 % d’employés, de professions intermédiaires et d’ouvriers), ce qu’atteste la très forte proportion des ménages bénéficiaires sous 1,5 SMIC par unité de consommation (89,2 % en 2016). En ne s’adressant ni aux ménages démunis – car ce serait leur faire prendre des risques trop importants –, ni aux catégories les plus aisées, la part des cadres est passée de 20,4 % en 2011 à 12,5 % en 2015. Ce prêt ciblé permet d’apporter une aide complémentaire à des ménages disposant d’un certain niveau de pouvoir d’achat immobilier mais qui, en raison du niveau des prix de l’immobilier, ne parviennent pas à accéder à la propriété.

 

Le PTZ devient, en outre, progressivement un dispositif plus équilibré d’un point de vue géographique (Cf. tableau 1). Il faut s’en féliciter, car les déséquilibres en matière d’accession concernent tous les territoires, y compris les zones dites « détendues », où le coût de l’accession à la propriété, rapporté au revenu (taux d’effort), peut également être élevé (Cf. figure 1). Enfin, le PTZ soutient désormais l’habitat neuf comme l’habitat ancien avec travaux. Or, très souvent, l’ancien constitue la réponse la plus adaptée aux besoins des accédants modestes, pour qui le neuf est trop coûteux. En outre, l’éligibilité de l’ancien au PTZ permet de varier l’offre de logements en mobilisant un parc déjà disponible et génère une activité de rénovation profitable aux entreprises et aux artisans locaux.

 

Un bilan économique satisfaisant

Le bilan économique du PTZ paraît largement positif et l’effet inflationniste du prêt n’est nullement démontré (les deux études exploitées par la Cour des comptes présentant de fortes limites méthodologiques). Par ailleurs, l’effet d’aubaine du prêt doit être relativisé en tenant compte, d’une part, de « l’effet qualité » (grâce au PTZ, un ménage peut acheter un logement plus grand ou mieux situé, ce qui est essentiel) d’autre part, de l’effet « reste-à-vivre », qui allège les remboursements du bénéficiaire, ce qui laisse autant d’argent disponible pour la consommation.

Mais il faut surtout rappeler les trois points forts du PTZ :

◗ en premier lieu, c’est un instrument particulièrement efficace pour corriger les mouvements conjoncturels du marché immobilier (à titre d’illustration, la relance du PTZ à partir de 2014 s’est traduite par une progression de 21,5 % de la primo–accession en 2015) ;

◗ en deuxième lieu, c’est un outil qui conforte les vertus du système français de crédit immobilier, dans lequel les prêts sont attribués en fonction de la solvabilité des ménages, ce qui limite fortement le taux de défaillance des ménages aidés (comme on l’a vu lors de la crise de 2008 !) ;

◗ enfin, l’effet déclencheur du prêt est mieux assuré depuis 2016, les nouveaux paramètres du PTZ ayant permis de répondre aux critiques concernant la « faiblesse » du niveau de subvention apporté par cette aide.

Nous proposons, en conséquence, de stabiliser les règles d’octroi du PTZ, au moins jusqu’au 31 décembre 2018. Si, en effet, la loi de finances pour 2016 a permis au PTZ de trouver un point d’équilibre, elle a cependant prévu une application limitée à la fin de l’année 2017, délai trop « court » pour que l’ensemble des parties prenantes – ménages, investisseurs ou réseaux bancaires – s’approprient pleinement le dispositif. Par ailleurs, le PTZ ne peut être cumulé avec les aides de l’Anah, ce qui est susceptible d’empêcher les ménages modestes d’effectuer l’intégralité des travaux de rénovation dans les logements en mauvais état. Ce cumul devrait au moins être autorisé dans les centres-villes dégradés pour éviter que des ménages, accédant à la propriété dans des quartiers populaires anciens, ne se retrouvent, quelques années plus tard, en situation de précarité énergétique ou d’habitat indigne.

 

Des outils à améliorer : les prêts à finalité sociale (PAS et PSLA)

Le PAS

Le nombre de PAS signés est élevé depuis plusieurs années, ce dispositif présentant de nombreux avantages :

◗ il ouvre une voie très sociale d’accès à la propriété, qui profite en majorité à des ménages modestes de moins de 40 ans, dont le revenu moyen net est de 2 600 euros, soit moins que le revenu moyen d’un emprunteur PTZ (aux alentours de 2 900 euros) et moitié moins que le revenu moyen de l’ensemble des emprunteurs (autour de 5 300 euros) ;

◗ tandis que le PTZ s’applique pour l’ancien à des logements exigeant une quotité de travaux importante (25 %), le PAS ne restreint pas les types de biens concernés. En outre, le PTZ est un prêt complémentaire, tandis que le PAS constitue un financement principal qui bénéficie, de surcroît, d’un taux garanti par la Société de gestion des financements et de la garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS), protégeant les emprunteurs en cas de remontée des taux d’intérêt ;

◗ le PAS, enfin, constitue une aide peu onéreuse pour l’État. Si le coût unitaire moyen du PTZ s’établissait, en 2015, à 8 456 euros, celui d’un PAS peut être estimé, selon les années, entre 200 et 250 euros.

L’accès au PAS pourrait être néanmoins amélioré, notamment pour mieux prendre en compte l’évolution de l’emploi, lequel est plus « éclaté » du fait de la multiplication des statuts et des situations d’activité entre emploi et chômage et du développement du temps partiel. Le CEC propose d’augmenter à cet effet la part du PAS garantie par l’État, en la portant de 50 % à 80 %. Cette mesure faciliterait l’accès des personnes présentant des profils « atypiques », qui disposent des revenus mais pas du statut ou du contrat leur permettant d’acquérir un logement, aux prêts de longue durée. L’extension de la garantie jusqu’à 80 % du prêt préserverait également notre politique d’accession sociale dans un contexte d’évolution des règles prudentielles du secteur bancaire. Le projet de réglementation sur la sécurisation du bilan des banques en cours de négociation au sein du Comité de Bâle comporte en effet de nouvelles exigences de solvabilité et de liquidité qui seront défavorables aux prêts de quotité élevée comme le PAS et auront pour conséquence des restrictions de crédit ou l’enchérissement du financement pour ces dossiers plus sociaux.

 

Le PSLA

Le PSLA est destiné aux ménages modestes, en particulier lorsqu’ils n’ont pas d’apport personnel, car le prêt peut couvrir jusqu’à 100 % du montant de l’achat immobilier. Intervenant pour le financement d’opérations de construction ou d’acquisition de logements neufs réalisées par des promoteurs privés ou publics, il aide les ménages concernés à acquérir, avec un prêt conventionné, le logement qu’ils occupent dans un premier temps comme locataires, en leur octroyant deux avantages importants : un « loyer plafond » pour la phase de location-accession, d’une part, un prix de vente plafonné pour la phase d’achat du bien, d’autre part. On pourrait renforcer ce prêt de trois façons :

◗ en rendant possible le cumul du PSLA avec le PTZ dans deux cas – lorsque le premier occupant ne lève pas l’option d’achat, ce qui arrive dans moins de 20 % des cas, son successeur devrait pouvoir bénéficier du PTZ pour préserver l’équilibre et la fluidité de l’opération pour l’organisme investisseur ; lorsque les bénéficiaires du PSLA ont été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux années précédant l’opération, ils devraient avoir droit, même s’ils ne sont plus primo–accédants, au PTZ, lorsqu’à la suite d’un divorce ou d’un veuvage, ils ont dû vendre leur première résidence ;

◗ en ouvrant le bénéfice du PSLA aux acquisitions et rénovations de logements collectifs ou individuels anciens situés dans les centres-villes dégradés ou les centres-bourgs, le maintien de la qualité de vie et de l’animation de ces secteurs d’habitat devenant un objectif central de l’action publique locale ;

◗ en réduisant de 15 à dix ans la durée d’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficient les opérations en PSLA, le délai actuel pouvant dissuader les collectivités de recourir à cet outil.

 

Un soutien utile pour les « plus modestes » à sanctuariser : les APL « accession »

Victimes de leur succès – 1 200 000 bénéficiaires à la fin des années 1980 –, ces aides ont vu leur coût fortement progresser, avant que des mesures ne soient prises pour en contenir le budget, ce qui s’est traduit par une diminution du nombre de bénéficiaires, tombés à 460 000 en 2015.

À la suite de critiques adressées au dispositif par plusieurs missions d’évaluation, le Gouvernement a proposé, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, de réserver les APL « accession » aux ménages subissant une diminution substantielle de leurs ressources. Cette mesure aurait pu avoir des conséquences très négatives sur l’accession à la propriété des ménages modestes et sur la construction de logements neufs. Nous avons alors obtenu du Gouvernement un abandon de cette réforme, la loi de finances pour 2016 ayant apporté au dispositif quelques ajustements, parmi lesquels l’intégration du patrimoine des bénéficiaires dans l’évaluation de leurs ressources.

Le CEC a donc considéré que le  débat sur les APL « accession » était clos. Concentrées sur les ménages modestes, elles restent, en effet, les aides à l’accession les plus redistributives, avec un impact non négligeable sur le « reste-à-vivre » : pour les ménages les plus modestes bénéficiant d’un PTZ – en l’occurrence, ceux du premier quartile –, elles représentent, aujourd’hui, un peu plus d’un quart des mensualités de remboursement (Cf. figure 3).

Les aides personnelles à l’accession sont donc déterminantes pour les plus fragiles et, en particulier, pour les familles monoparentales dont les projets d’accession reposent, par définition, sur un seul revenu. Même si elles n’accompagnent pas toute la durée du prêt, elles sécurisent, de fait, les projets d’acquisition des plus modestes, notamment de ceux qui se trouvent à la limite du niveau d’endettement de référence. C’est dire leur importance.

 

Politique d’aide à l’accession

Une politique d’aide à l’accession doit être territorialisée, compte tenu de la propension des collectivités à soutenir l’accession, mais les aides nationales et locales sont peu coordonnées

L’accession à la propriété est devenue, pour de nombreuses collectivités territoriales, un puissant motif d’intervention publique. Cette intervention est multiforme : aides financières aux primo-accédants, prêts bonifiés, incitations en direction des promoteurs ou des bailleurs, actions foncières visant à minorer le coût des lots à bâtir… En outre, elle se développe, malgré un contexte budgétaire tendu. La très grande majorité des aides locales s’adressent à des ménages modestes, leur versement étant subordonné à des plafonds de ressources. Elles concernent certains types d’habitat – par exemple, des logements à rénover avec des exigences de performance énergétique – ou obéissent à des critères de localisation, définis à des fins de mixité sociale, de limitation de l’étalement urbain, de renouvellement urbain dans les quartiers prioritaires ou de redynamisation des centres-villes anciens ou des centres-bourgs. Ces aides constituent, par ailleurs, un complément indispensable aux dispositifs nationaux en faveur de l’accession à la propriété. Or, si elles sont de plus en plus présentes, elles sont mal articulées avec les aides nationales, au moins pour quatre raisons :

◗ les besoins locaux auxquels ces aides doivent répondre sont rarement analysés avec toute la finesse nécessaire, les collectivités territoriales et l’État ne disposant pas d’une vision globale, sinon exhaustive, des dynamiques à l’oeuvre sur les marchés immobiliers ;

◗ chaque acteur local est peu, voire pas informé, des aides versées par ailleurs par l’État ou les autres collectivités ;

◗ les aides de l’État sont des dispositifs « aterritoriaux », qui ne tiennent pas compte des priorités locales en matière de promotion de l’accession ou de régulation de la sociologie des différents secteurs d’habitat (centres anciens, nouveaux lotissements ou parc social) ;

◗ enfin, une majorité des aides locales sont distribuées sans tenir compte des critères appliqués aux aides nationales, dans la mesure où ces critères ne sont pas adaptés à la conduite des politiques locales. Les collectivités peuvent, en particulier, avoir une appréciation différente des plafonds de ressources qu’il convient d’appliquer ou de la quotité de travaux qu’il faut exiger.

 

Une décentralisation partielle des aides nationales à expérimenter

Pour remédier à cette situation insatisfaisante et rapprocher les aides nationales à l’accession des politiques locales de l’habitat, la Cour des comptes a proposé de déconcentrer ces aides. Comme il n’est pas certain que les services déconcentrés de l’État disposent des moyens nécessaires pour gérer une telle enveloppe, le CEC préconise une autre approche qui vise à décentraliser une partie de ces aides, sur une base expérimentale. Le rapprochement des aides nationales et des politiques locales de l’accession devrait être, en effet, opéré par les collectivités elles-mêmes, en adossant ces aides à leurs outils de programmation en matière d’habitat. Les collectivités expérimentatrices pourraient être des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, dotés d’un programme local de l’habitat (PLH), ces structures disposant d’une compétence solide en matière de planification car elles peuvent être délégataires des aides à la pierre. En outre, seuls les prêts bonifiés par l’État seraient décentralisés, les aides personnelles au logement « accession » relevant d’une politique d’accompagnement social qui est assurée par les caisses d’allocations familiales.

Deux types d’expérimentation pourraient être menées dans ce cadre.

◗ La première consisterait à déléguer aux EPCI volontaires l’attribution des prêts, sur le modèle de la délégation des aides à la pierre. Ces établissements pourraient ainsi procéder, au sein de l’enveloppe des prêts délégués, à des arbitrages pour moduler, en fonction des besoins constatés, le soutien aux accédants, par exemple en majorant le PTZ dans les quartiers prioritaires ou en ajustant le montant de la quotité du prêt pour favoriser la primo–accession dans le neuf ou l’ancien. Dans un tel schéma, en effet, la quotité de PTZ ne serait pas fixée uniformément à 40 %, pour l’ensemble du territoire, mais pourrait être adaptée par la collectivité délégataire pour être, par exemple, plus élevée dans les centres-villes anciens à rénover, plus basse pour les nouvelles constructions en périphérie. Cette formule serait particulièrement adaptée aux besoins
des EPCI de taille réduite, situés dans des marchés moyennement tendus ou « détendus », qui devraient pouvoir, en raison de leur proximité avec les habitants, programmer plus finement leur enveloppe d’aides.

◗ La seconde expérimentation viserait à définir un zonage infra-communal pour l’attribution des prêts, qui concentrerait, pour les EPCI volontaires, les aides sur des zones ou des secteurs d’habitat très spécifiques. Ces intercommunalités pourraient ainsi « réserver » l’attribution du PTZ aux seuls acquéreurs d’un logement ancien, afin de favoriser l’accession à la propriété des ménages modestes, ou exclure ce prêt de certains territoires, pour y privilégier la distribution du PSLA et diversifier le profil des habitants du parc social. Une telle solution semble particulièrement adaptée à la situation des métropoles ou des grandes agglomérations qui souhaitent mieux maîtriser le développement de leur territoire et de leur peuplement, en corrigeant les déséquilibres sociaux propres aux milieux très urbanisés.

Comme on peut le penser depuis longtemps – et comme certains acteurs essaient d’en tenir compte –, ce qu’on appelle « la » politique du logement ne saurait échapper à la diversité des questions et des attentes territoriales. À l’heure où la recherche, ô combien nécessaire, de l’efficience publique ne doit surtout pas s’égarer, le temps est – et sera – de moins en moins propice aux réponses uniformes sur un territoire national qui voit les différences s’affirmer ou s’aggraver. En cela, cette politique n’en appelle-t-elle pas une autre, qui a pour nom l’« aménagement du territoire » ?

 

Notes

(1) Rapport d’information n° 4536, 22 février 2017.