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8 décembre 2015

L’impact du durcissement de la régulation du secteur bancaire sur le logement est sous-estimé, aujourd’hui

Par Bruno Deletré, directeur général du Crédit Foncier

Le crédit joue un rôle essentiel dans le développement du marché immobilier résidentiel

Aujourd’hui, au moins quatre transactions immobilières sur cinq réalisées par des particuliers le sont par recours au crédit. Les volumes en jeu sont considérables ; en 2015, plus de 130 milliards d’euros de nouveaux crédits devraient assurer le financement de logements dans l’ancien (pour les trois quarts de la production) ou dans le neuf (un quart). Les encours de crédits immobiliers, soit le stock de crédits restant à rembourser par les ménages, s’élevaient à 858 milliards d’euros fin 2014 ; 31 % des ménages français remboursaient, alors, un ou plusieurs crédits immobiliers. Le puissant effet solvabilisateur produit par la baisse des taux d’intérêt, depuis quelques années, en est une autre illustration.

Production annuelle (quatre trimestres glissants) du crédit immobilier neuf et ancien (en Md€)

Production annuelle (quatre trimestres glissants) du crédit immobilier neuf et ancien (en Md€) [Source : Observatoire de la production de crédit immobilier]

(Source : Observatoire de la production de crédit immobilier)

L’histoire du Crédit Foncier de France témoigne du lien étroit entre secteur financier et secteur immobilier. Chaque secteur peut, d’ailleurs, représenter pour l’autre une source d’opportunités comme de risques. L’évaluation des actifs immobiliers a, ainsi, été prise en compte dans la revue de la qualité des actifs (Asset Quality Review – AQR) conduite en 2014 par la Banque centrale européenne (BCE) auprès des plus grandes banques de la zone euro.

Depuis l’éclatement de la crise des subprimes aux États-Unis, les initiatives réglementaires se multiplient afin d’éviter qu’une telle crise ne se reproduise et n’engendre les mêmes graves conséquences pour l’économie mondiale. Ces initiatives en matière de régulation du secteur bancaire sont indispensables. Les conséquences négatives de la distribution de crédits subprimes ont affecté durablement l’économie mondiale dans son ensemble. Ces initiatives sont également prises par des régulateurs qui ne souhaitent pas se voir reprocher une seconde fois d’avoir insuffisamment encadré le secteur financier. Tout cela se comprend aisément. Mais, appliquées de façon trop extensive, ces initiatives réglementaires peuvent aussi avoir un effet négatif sur le financement de l’économie, notamment la distribution de crédits immobiliers auprès des ménages. Au-delà de leur légitimité et de la nécessité de limiter les risques dits « systémiques »,tant pour l’économie que pour le contribuable, les nombreuses initiatives prises depuis 2008 vont, en effet, induire des contraintes nouvelles pour le financement immobilier, et donc pour le développement du secteur du logement. L’objet de cet article est d’analyser plus précisément ces impacts.

Multiplicité des initiatives et shadow banking

Au préalable, deux éléments doivent être soulignés.

Une multiplicité des initiatives réglementaires à l’échelle mondiale

Tout d’abord, l’absence d’une instance de régulation internationale unique en matière financière entraîne une multiplicité des initiatives, tant à l’échelle mondiale qu’européenne ou nationale. Face à la crise financière qui a débuté en 2007, les gouvernements ont d’abord réagi dans le cadre du G20. On se souviendra, par exemple, des G20 de Washington (novembre 2008), de Londres (avril 2009), ou encore de Pittsburgh (septembre 2009). Le G20 a débattu de projets de réforme relatifs aux paradis fiscaux, au renforcement du contrôle prudentiel des banques, aux règles de calcul des exigences en fonds propres, à la régulation des hedge funds et des instruments dérivés, aux agences de notation…

Les régulateurs bancaires internationaux sont, quant à eux, réunis au sein du Comité de Bâle(1), dont les réunions se tiennent généralement à la Banque des règlements internationaux (BRI), à Bâle. On doit à ce comité la mise en place successive, à partir de 1988, de normes de régulation bancaire au travers de trois réformes successives, dites « Bâle I », « II » et « III ». Ces réglementations visent, notamment, à imposer aux banques un minimum de fonds propres afin de couvrir leurs différents risques (risques de crédit, de marché, risques opérationnels), une exigence de détention d’actifs liquides afin de prévenir des situations d’illiquidité, une surveillance prudentielle individualisée, des exigences en matière de communication financière.

Enfin, les réformes de Bâle III ont été transposées en droit européen par l’intermédiaire de la directive européenne CRD4(2) et le règlement européen CRR(3). C’est à ce stade qu’interviennent de nouveaux acteurs : le Conseil de l’Union européenne, le Parlement européen et la Commission. Une nouvelle agence (l’Agence Bancaire Européenne) a été fondée, en janvier 2011, pour établir la réglementation dérivée de ces textes pour les banques européennes. En novembre 2014, la supervision directe des principales banques européennes a été confiée à la BCE, qui devient un acteur important supplémentaire dans le paysage financier.

Dans le même temps, les autorités nationales ne sont pas en reste, comme en témoigne, par exemple, la loi sur la séparation bancaire adoptée en juillet 2013 en France. Avec autant de fées régulatrices penchées sur son berceau, le secteur bancaire peut être rassuré sur le fait qu’il ne mourra pas faute de soins.

Le shadow banking se développe

Deuxième élément préalable, ce fort mouvement de durcissement des règles prudentielles pesant sur le secteur bancaire régulé ne parvient pas à couvrir le shadow banking sector(4) qui en sortira, par conséquent, probablement renforcé. Une vision un peu superficielle du paysage financier pourrait conduire à se satisfaire de la diminution de l’activité bancaire sous l’effet des multiples réglementations qui vont être citées – au motif que cette diminution réduirait le risque systémique pour l’économie et les États lors d’une prochaine crise – et à l’inverse de la progression du shadow banking, au motif que celui-ci ne présenterait aucun risque systémique.

Cette vision néglige l’importance prise par certains opérateurs issus du shadow banking, et donc le risque systémique qu’ils portent eux-mêmes. C’est oublier, par exemple, que le hedge fund Long Term Capital Management (LTCM) a fait l’objet, en 1998, d’un plan de sauvetage organisé par la FED et a dû être recapitalisé par de grandes banques d’affaires en raison de son caractère systémique. La quasi-faillite de ce hedge fund témoigne du fait que le caractère systémique et la nécessité de sauvetages organisés par les pouvoirs publics en cas de difficulté peuvent concerner également des acteurs non régulés. Ce risque sera d’autant plus fort que le secteur non régulé aura grossi en tirant profit des contraintes lourdes imposées au secteur régulé.

Les initiatives réglementaires récentes vont toutes dans le sens d’une restriction du crédit immobilier

Une revue rapide de cinq dispositions le démontre, celles liées, en particulier, au ratio de solvabilité (exigences en fonds propres), à la liquidité, au ratio de levier, aux pondérations de risque de crédit ou encore au risque de taux.

Fonds propres

Commençons l’exercice par les règles liées au renforcement du volume et de la qualité des fonds propres qui vont nécessiter, pour un niveau d’activité identique, davantage de fonds propres. Il s’agit de garantir la capacité d’une banque à être en permanence « solvable », autrement dit à faire face à des pertes générées par les crises ou à des risques qui apparaissent sur certains de ses portefeuilles. Le premier ratio de solvabilité créé en 1988, dit « ratio de Bâle I » ou « ratio Cooke », exigeait des banques qu’elles disposent d’un montant de fonds propres au moins égal à 8 % de leurs engagements pondérés, à savoir crédits et investissements. Par la suite, en 2006, le ratio de solvabilité de Bâle II a affiné les méthodes de pondération des crédits distribués selon la nature de leur risque et en précisant les caractéristiques des fonds propres mis en regard des engagements. Avec l’application prochaine de Bâle III(5), qui a démarré en 2014 et s’étalera jusqu’en 2018, l’industrie bancaire va désormais devoir faire face à une accumulation de strates obligatoires supplémentaires pour couvrir différents types de risques.

À partir de 2016, trois « coussins » prévus par la CRD4 (coussin de conservation des fonds propres ; coussin de fonds propres contracyclique spécifique ; coussin pour les établissements d’importance systémique mondiale et autres établissements d’importance systémique) vont entrer en application de façon progressive et augmenter les exigences de fonds propres du pilier 1(6) à 10,5 %, dès 2019. Un quatrième coussin prévu par la CRD (pour le risque systémique) pouvant être mis en application à la discrétion du Haut Conseil de stabilité financière, son impact n’est pas mentionné ici.

Enfin, dès 2016, le MREL(7) entrera en vigueur et sera suivi du TLAC(8) dès 2019. Si les exigences du MREL ne sont pas encore connues, car elles seront fixées établissement par établissement, elles devront être compatibles avec celles fixées par le Comité de Bâle pour le TLAC, à savoir l’exigence maximale entre 16 % des actifs pondérés et deux fois le ratio de levier (définition ci-après) minimal. Au-delà de cette énumération technique, il faut retenir qu’au total, l’ensemble de ces nouveaux impératifs réglementaires va nécessiter, pour les banques, d’augmenter la rétention des bénéfices, voire de réaliser des augmentations de capital. En augmentant le niveau requis de fonds propres, ces mesures renchériront le coût du crédit d’une façon générale, et le coût du crédit immobilier pour ce qui nous intéresse plus particulièrement dans cet article.

Liquidité

Les contraintes nouvelles en matière de liquidité auront un impact supplémentaire. Rappelons tout d’abord, s’il en était besoin, que la notion de liquidité, qui s’applique d’ailleurs tout aussi bien au marché financier qu’au marché immobilier, mesure la capacité d’acheter ou de vendre rapidement un actif sans que cela ait un impact majeur sur son prix. Concernant plus spécifiquement une banque, sa liquidité reflète sa capacité à faire face à ses engagements, en disposant, par exemple, de suffisamment d’espèces ou en vendant des titres qu’elle détient. Lors de la crise des subprimes, une absence majeure de liquidité est apparue, notamment entre banques elles mêmes, ce qui a nécessité une intervention vigoureuse des banques centrales, qui ont dû apporter de la liquidité aux établissements financiers.

Ces contraintes nouvelles en matière de liquidité s’expriment au travers de deux normes mises en place par le Comité de Bâle : un ratio de liquidité à court terme dit « LCR »(9) et un ratio de liquidité à long terme dit « NSFR »(10). L’impact de ces nouvelles contraintes est particulièrement sensible en France. Il s’agit, en effet, d’un marché singulier dans lequel les banques ne conservent pas dans leur bilan une partie très importante des fonds qu’elles collectent (livrets réglementés tout particulièrement, et également assurance-vie).

Ces deux ratios de liquidité, impliquant une meilleure adéquation des maturités de l’actif et du passif, conduiront à limiter plus fortement la transformation bancaire (prêter à long terme avec des ressources de durée plus courte) et, ce faisant, à réduire leur capacité à prêter sur des durées longues faute d’avoir suffisamment de ressources longues.

Ratio de levier

Le ratio de levier mesure le rapport entre le total du bilan d’un établissement financier et son capital. Il conduit à limiter la taille des bilans des banques en fixant un minimum de fonds propres proportionnel, dans le but d’éviter des effets de levier trop importants. Cette limitation de la taille des bilans conduit nécessairement à une contrainte sur l’activité des banques, et en particulier sur le développement des encours de crédit quel que soit le risque inhérent à ces encours. Cela entraîne, toutes choses égales par ailleurs, une restriction de la capacité des banques à développer leur rôle dans le financement de l’économie.

Pondérations du risque de crédit

Un projet de révision des pondérations du risque de crédit en approche standard, émis par le Comité de Bâle en décembre 2014, conduirait, s’il était adopté dans sa version actuelle, à une augmentation des pondérations, et donc des besoins en fonds propres. Ce projet risque de rendre encore plus coûteuse l’activité de prêt, en particulier les prêts immobiliers consentis à des clients disposant d’un faible apport personnel (prêts dont la Loan To Value – LTV(11) – est élevée). Ce projet affecterait plus particulièrement les prêts consentis dans le cadre de l’accession sociale à la propriété. En effet, moins les revenus du ménage sont importants, et moins est élevé l’apport lors du financement.

Dès l’entrée en application d’un projet dit de « floor« , les banques qui disposent de modèles avancés seront également affectées, car elles devront disposer de fonds propres minimaux également calculés sur la base de l’approche standard du risque de crédit. On peut donc raisonnablement s’attendre à une augmentation des exigences de fonds propres sur le risque de crédit, et notamment sur le financement de l’immobilier.

Risque de taux

Enfin, il faut rappeler les velléités exprimées par certains régulateurs d’élaborer de nouvelles contraintes sur la gestion du risque de taux vis-à-vis, notamment, des établissements distribuant du crédit immobilier à taux fixe à leurs clients. Les projets d’encadrement du risque de taux dans les portefeuilles bancaires par le Comité de Bâle pourraient également pénaliser le modèle français du financement immobilier résidentiel. Fin 2013, les encours de crédits immobiliers aux particuliers étaient constitués à environ 85 % de prêts à taux fixe ; une proportion qui tend à se renforcer puisqu’aujourd’hui, 92 % de la production nouvelle de crédits immobiliers se font à taux fixe.

Si ces nouvelles contraintes étaient décidées, cela conduirait soit à faire porter le risque de taux par les particuliers à la place des banques, soit à imposer à ces dernières des contraintes de fonds propres encore plus importantes à ce titre. On peut légitimement penser que les banques sont mieux armées que les ménages pour gérer le risque de taux. D’ailleurs, lorsque les ménages sont endettés à taux variable et que les taux remontent, la révision à la hausse des mensualités entraîne mécaniquement des difficultés de recouvrement plus importantes et le risque de taux, évité aux banques en le transférant au client final, se transforme alors, pour elles, en risque de crédit.

Conclusion

N’ayant pas encore été appliquées, aujourd’hui, pour l’essentiel, car pour certaines encore à l’état de projet et de paramétrage, ces initiatives réglementaires n’ont généralement pas encore produit leurs effets. Elles n’ont donc eu, de ce fait, que peu d’influence, à ce stade, sur l’offre de crédit, cela d’autant plus que la demande de crédit immobilier a été globalement faible jusqu’en 2014. Mais elles produiront assurément leur effet avec le temps (en grande partie dès 2019, et totalement en 2024).

Face aux durcissements imposés par les régulateurs multiples, soucieux d’éviter de se faire reprocher à l’avenir d’avoir été trop peu exigeants à l’égard des secteurs qu’ils régulent, il conviendrait que les pouvoirs publics se préoccupent plus activement de garantir que les économies pourront être correctement financées dans ce nouvel environnement. Les effets de ces mesures ne peuvent, d’ailleurs, pas s’appréhender de façon unique sur tous les marchés, compte tenu de cultures financières très différentes ; l’atteste le poids historique des banques, très différent dans le système de financement des économies entre les États-Unis, d’une part, et l’Europe continentale, d’autre part.

Si l’ensemble des mesures de durcissement réglementaire actuellement envisagées devait être confirmé sans prendre en compte les spécificités des marchés nationaux, il est certain que les banques devraient restreindre leur offre de crédit immobilier aux ménages. Tout en rappelant la légitimité incontestable de dispositifs réglementaires bancaires plus stricts afin d’éviter de nouvelles crises, il faut inviter les instances de décision concernées à trouver un bon équilibre qui ne mette pas en danger le financement des économies.

Il convient également que les mécanismes publics de soutien à l’accession à la propriété tiennent compte de ces modifications réglementaires. Porter la garantie du fonds de garantie à l’accession sociale à la propriété (FGAS) de 50 % à 80 % éviterait, pour un coût marginal pour l’État, que ces réformes à venir génèrent un coup de frein très violent sur l’accession sociale à la propriété (secteur dans lequel les LTV sont particulièrement élevées), et donc sur le secteur du logement dans son ensemble.

Paradoxalement, la restriction de l’offre de crédit pénaliserait un marché français du crédit aux particuliers qui a montré sa robustesse pendant les années de crise. Depuis de très longues années, la France affiche, en effet, un des taux de défaut de ses crédits immobiliers résidentiels parmi les plus faibles au monde.

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L’impact du durcissement de la régulation du secteur bancaire sur le logement est sous-estimé, aujourd'hui

Par Bruno Deletré, directeur général du Crédit Foncier

(1) Le Comité de Bâle est composé de représentants des autorités de contrôle et des banques centrales de près d’une trentaine de pays.
(2) Elle couvre les dimensions d’accès à l’activité bancaire, autorités compétentes, cadre de surveillance prudentielle, coussins de fonds propres, rémunérations, etc.
(3) Il couvre les dimensions de fonds propres, liquidité, ration de levier, risque de crédit de la contrepartie, etc.
(4) Shadow banking ou « finance de l’ombre » : il s’agit de l’activité bancaire et financière exercée de facto par des acteurs non régulés (activité des hedge funds, activité des non banks en matière de crédit aux États-Unis, par exemple.
(5) Adopté par le Comité de Bâle de la BRI le 12 septembre 2010.
(6) Les recommandations de Bâle II s’appuyaient sur trois piliers, dont le pilier 1 relatif à l’exigence de fonds propres.
(7) MREL : Minimum Requirement for own funds and Eligible Liabilities : exigence minimale de fonds propres et passifs exigibles.
(8) TLAC : Total Loss Absorbing Capacity imposera aux banques un matelas de fonds propres et de dettes « bail-inable » en pourcentage de leurs actifs pondérés du risque.
(9) LCR : Liquidity Coverage Ratio : ratio de liquidité à court terme (30 jours).
(10) NSFR : Net Stable Funding Ratio : ratio de liquidité à long terme (un an).
(11) Définition de la LTV : montant du prêt/valeur du gage.