16 février 2018

Le taux d’effort des ménages pour se loger

Par Mathilde Menanteau, chargée d’études économiques, direction des études économiques et financières/union sociale pour l’habitat.

 

Introduction

En 2013, d’après l’enquête Logement de l’Insee, les ménages résidant en Métropole consacraient de l’ordre d’un quart de leurs revenus à leur logement. Les locataires du parc social supportaient une charge moins lourde que ceux du parc privé ou que les accédants à la propriété. Mais selon la définition qui est retenue afin de caractériser puis de mesurer cette charge, les écarts sont plus ou moins prononcés entre les différentes catégories de ménages. Pour autant, et quelle que soit la manière dont l’effort est mesuré, le poids de la charge s’est accru au cours des 30 dernières années. Si on limite l’observation aux années 2000, l’augmentation du taux d’effort est comparable entre les locataires, du parc social ou du parc privé, et les accédants à la propriété.

Alors que les interrogations concernant les évolutions prochaines des aides personnelles se sont renforcées depuis l’été dernier, il a semblé intéressant de revenir sur les causes de la montée du taux d’effort. Et aussi d’approfondir le rôle et la place que les aides personnelles au logement ont pu tenir dans cette montée. Afin d’illustrer au mieux les évolutions et d’analyser les transformations survenues depuis le milieu des années 1990, le choix a été fait de privilégier les enquêtes Logement de l’Insee(1).

 

Contexte

En 2013, les ménages consacraient en moyenne 10 % de leurs ressources au paiement de leur loyer ou au remboursement des emprunts contractés pour accéder à la propriété et même, 15,7 % si on élargit la dépense pour se loger aux charges locatives, charges de copropriété et dépenses en eau et en énergie ; et 18,3 % si on tient compte, en outre, de la fiscalité sur le logement (pour plus de précisions, se reporter à l’encadré 1, page 36). Mais le taux d’effort diffère considérablement selon le statut d’occupation du logement par les ménages (encadré 2, page 37) : il se situe entre 0 % et 21 % si on observe le taux d’effort net ; entre 5,5 % et 27,3 % si on intègre les charges et les dépenses en eau et en énergie ; et entre 8,9 % et 28,4 % en tenant compte de la fiscalité.

Les propriétaires non accédants enregistrent le taux d’effort net global moyen le plus faible (8,9 %) puisque seules les charges de copropriété et les dépenses en eau et en énergie sont comptabilisées du côté de leurs dépenses (leurs emprunts sont totalement remboursés). Les accédants à la propriété enregistrent quant à eux un taux d’effort net global plus élevé que la moyenne métropolitaine : 26,6 %. Ce sont les locataires du parc privé, qui ont le taux d’effort net global le plus élevé (28,4 %) ; les locataires du parc social consacrent en moyenne 24,1 % de leurs ressources au logement. Le taux d’effort net global moyen des ménages de la catégorie « autres » (locataires logés en meublé, hôtel, garni ou sous-locataires, ménages en location-accession ou logés gratuitement) est beaucoup plus faible (12,3 %) étant donné qu’ils paient des « loyers » peu élevés, voire nuls.

Dans la suite de cet article, seule la situation des locataires (du parc social et du parc privé) ainsi que celle des accédants à la propriété est examinée : les locataires et les accédants représentent 57 % des ménages métropolitains et ce sont ceux, qui supportent les dépenses les plus élevées pour se loger.

 

Définition et mesure du taux d’effort net

Le taux d’effort se définit comme le rapport entre les dépenses supportées du fait de l’occupation d’un logement et les ressources du (ou des) ménage(s). Suivant les conventions habituelles de la comptabilité nationale, les ressources des ménages correspondent à l’ensemble de leurs revenus : les revenus d’activité et de remplacement, les prestations familiales et sociales hors allocation logement, les revenus fonciers, les revenus financiers et les autres revenus (par exemple, les revenus issus de la propriété intellectuelle ou industrielle). Côté dépenses, le taux d’effort prend en compte les loyers acquittés par les locataires ou la totalité des remboursements des emprunts contractés par les ménages qui accèdent à la propriété(2). Le « taux d’effort net chargé » inclut en plus les charges locatives ou de copropriété ainsi que les dépenses en eau et en énergie faite dans le cadre de l’occupation du logement, quel qu’en soit le statut d’occupation. Le « taux d’effort net global » prend en compte l’impact de la fiscalité (taxe d’habitation et taxe foncière sur les propriétés bâties)(3).

 

 

Définition des statuts d’occupation

 

En 2013, parmi les 27,2 millions de ménages métropolitains(4), 60 % étaient propriétaires de leur résidence principale, près des deux tiers d’entre eux ayant fini de rembourser leurs emprunts (les propriétaires non accédants), les autres étant encore accédants. 20 % des ménages métropolitains sont locataires dans le parc privé (ils louent un logement vide à loyer « libre » ou soumis à la loi de 1948). 16 % sont locataires du parc social (ils louent un logement vide dans le parc Hlm, dans le parc des SEM ou dans le parc social, dont le loyer est soumis à la législation HLM). Les ménages restants constituent la catégorie « autres » : ce sont les résidents en meublé, en hôtel ou en garni, les sous-locataires, les ménages en location-accession meublée ou logés gratuitement.

 

 

L’évolution du taux d’effort

Pendant 30 années, de 1984 à 2013, le taux d’effort moyen net des accédants a augmenté de 30 %, alors que l’augmentation a été nettement plus rapide dans le cas des locataires : + 51 % pour les locataires du parc social et + 58 % pour ceux du parc privé. Cependant, durant la seconde moitié des années 1990, le taux d’effort des locataires est resté relativement stable, autant dans le parc locatif social que dans le parc locatif privé. Dans le parc locatif social, la modération des hausses de loyer a été obtenue grâce à des dispositions publiques d’incitation à la baisse (telle par exemple, l’exonération de la taxe foncière sur la propriété bâtie en 1997) et par des mesures d’accompagnement destinées à en atténuer les effets sur l’effort d’entretien du patrimoine. Alors que dans le parc locatif privé, un certain nombre de facteurs ont 37 contribué à l’allègement de la pression sur le taux d’effort. Il s’agit de la reconfiguration des dispositifs de défiscalisation (le dispositif Périssol en 1996 et surtout le dispositif Besson en 1999), et d’une moindre progression des loyers de marché, en réponse à l’atterrissage de l’activité locative privée dans le contexte d’une plus grande précarité économique et professionnelle des candidats à la location. Après cette période de relative stabilité, le taux d’effort net chargé (notamment) a repris sa progression à un rythme soutenu, tant pour les locataires que pour les accédants : avec, depuis 2002, une hausse de 20 % pour les locataires du parc privé, de 19 % pour les locataires du parc social et de 13 % pour les accédants.

Après la seconde moitié des années 90, le taux d’effort net chargé a repris sa progression à un rythme soutenu, tant pour les locataires que pour les accédants.

 

 

Plus précisément, le taux d’effort net moyen des locataires a sensiblement augmenté depuis 2002 : le poids des loyers dans le budget des ménages s’est accru (+ 2,3 points de taux d’effort dans le parc locatif social et + 3,8 points dans le parc locatif privé). Dans le même temps, les charges et les dépenses en eau et en énergie ont aussi progressé rapidement (+ 2,4 points de taux d’effort dans le parc locatif social et + 1,5 point dans le parc locatif privé). Ainsi, au total, le taux d’effort global s’est accru de 4,7 points dans le parc locatif social et de 5,3 points dans le parc locatif privé. Mais quant à elles, les aides personnelles au logement n’ont que modérément progressé : elles n’ont donc induit durant ces années qu’une réduction supplémentaire du taux d’effort de 0,7 point dans le parc locatif social et de 0,5 point dans le parc locatif privé.

 

 

Evolution des loyers et remboursements d’emprunts

Ce sont les locataires du parc privé, qui ont supporté la hausse la plus importante de leur loyer durant ces années (+ 86 %), avec un net ralentissement de la hausse à partir de 2002 (+ 13 %). L’amélioration du confort des logements a fortement contribué à cette hausse des loyers dans le parc privé : hors logements à faible confort (5), les loyers du parc privé ont crû de 63 %, le poids relatif de ces logements à faible confort ayant nettement diminué depuis 1984 (passant de 21 % en 1984 à 1 % en 2013). Les locataires du parc social ont, quant à eux, bénéficié d’une relative stabilité des loyers entre 1996 et 2006. La hausse de leur loyer entre 1984 et 2013 est donc plus faible que pour les locataires du parc privé (+ 69 %). Mais depuis 2002, les loyers ont repris leur rythme d’évolution antérieur (+ 9 %), comparable à celui qui se constate dans le parc locatif privé. Depuis 1984, les accédants à la propriété ont connu une hausse de leurs mensualités de remboursement d’emprunts de 71 %, à un rythme à peu près équivalent à celui des locataires du parc social : mais depuis 2002, elles progressent près de deux fois plus rapidement que les loyers. Les surfaces des logements sont restées stables sur l’ensemble de la période. Le montant des mensualités rapportées à la surface habitable des logements a donc évolué de la même manière que les mensualités moyennes.

 

Evolution des revenus

Entre 1984 et 2013, le revenu des ménages a évolué moins rapidement que leurs dépenses en logement. Cela est notable dans le cas des locataires, avec des revenus en faible progression durant 30 années (+ 2 % au total dans le parc locatif social et + 7 % dans le parc locatif privé), illustrant clairement ce qu’il est habituel de qualifier de recentrage social ou de paupérisation de l’occupation du parc locatif. Le revenu des ménages qui ont accédé à la propriété (quittant bien souvent le parc locatif dès que l’opportunité se présente) a en revanche crû nettement plus rapidement (+ 27 % durant cette même période). Au cours des 10 dernières années, c’est encore le revenu des accédants, qui a augmenté le plus rapidement (+ 12 %, contre respectivement + 2 % pour les locataires du parc social et – 3 % pour les locataires du parc privé). La stabilisation puis la baisse du revenu dans le cas des locataires du parc privé s’explique principalement par la sortie des ménages les plus aisés vers l’accession et leur remplacement par des ménages de plus en plus modestes qui ne peuvent envisager d’accéder à la propriété.

 

Evolution des aides personnelles

Afin d’analyser la contribution des aides personnelles à l’amélioration de la solvabilité de la demande, deux options se présentent : soit étudier l’évolution du montant moyen de ces aides en limitant le champ de l’observation à celui des seuls allocataires, soit évaluer leur impact sur l’ensemble des ménages, locataires ou accédants. Dans le cas des accédants, quelle que soit l’option retenue, l’efficacité des aides personnelles n’a cessé de se dégrader depuis 1988. Si on limite le champ d’observation à l’ensemble des allocataires, on vérifie en effet que le montant moyen de l’aide a diminué de 18 % depuis 2002 et de 23 % depuis 1984. En revanche, le choc est plus rude si on mesure le montant moyen de ces aides pour l’ensemble des accédants : la baisse est de 64 % depuis 2002 (de 76 % depuis 1984) du fait de la baisse du montant moyen des aides allouées aux seuls bénéficiaires, mais aussi de la forte diminution du nombre de bénéficiaires.

Le montant moyen des aides personnelles accordées aux allocataires du parc locatif privé a augmenté de 15 % depuis 2002 et de 61 % depuis 1984. Dans le cas des locataires du parc social, ce montant moyen a augmenté moins rapidement, de 9 % depuis 2002 et de 41 % depuis 1984. Sur l’ensemble des ménages, le montant moyen des aides des locataires du parc privé a augmenté de 16 % depuis 2002 (et doublé depuis 1984). Celui des locataires du parc social a augmenté de 10 % depuis 2002 (et de 65 % depuis 1984). Mais, bien sûr, afin d’étudier la capacité des aides personnelles au logement à améliorer la solvabilité de la demande, il est plus pertinent de distinguer la situation des seuls allocataires.

L’efficacité des aides personnelles n’a cessé de se dégrader depuis 1988 pour les accédants.

 

Définition :

Les ménages très modestes sont définis ici par leur appartenance au 1er quintile de revenu par unité de consommation (UC) :
◗ le niveau de vie est égal au revenu du ménage divisé par le nombre d’UC. Le niveau de vie est donc le même pour toutes les personnes composant un même ménage ;
◗ les UC sont calculées selon l’échelle d’équivalence dite « de l’OCDE », qui attribue une UC au 1er adulte du ménage, 0,5 UC aux autres personnes de 14 ans ou plus et 0,3 UC aux enfants de moins de 14 ans.

 

Focus sur les ménages modestes

Les locataires sont très modestes pour une proportion importante d’entre eux : 42 % des locataires du parc social (1,9 million de ménages) et 30 % des locataires du parc privé (1,7 million de ménages) disposent d’un revenu (par unité de consommation – UC) qui les situe en deçà du 1er quintile de revenu (20 %) de l’ensemble des ménages métropolitains. Le constat est d’ailleurs équivalent si on élargit l’observation aux locataires modestes : ceux dont le revenu se situe en deçà du 2e quintile de revenu (40 %) de l’ensemble des ménages métropolitains. Cela est alors le cas de 69 % des locataires du parc social (3,1 millions de ménages) et 51 % des locataires du parc privé (2,9 millions de ménages). Au cours des 30 dernières années, la proportion de ménages modestes (ou très modestes) s’est régulièrement accrue parmi les locataires, du parc social ou du parc privé.

 

 

 

Efforts pour se loger des ménages modestes

Les locataires et accédants à la propriété appartenant au 1er quintile dépensent en moyenne 37,3 % de leur revenu pour payer leur loyer ou leurs mensualités de remboursement (contre 16,3 % pour les locataires et accédants du 5e quintile). Compte tenu des charges et du poids de la fiscalité, leurs dépenses pour le logement représentent ainsi plus de la moitié de leurs ressources hors aides au logement (52,7 %). Le taux d’effort net global des 20 % de locataires et accédants les plus modestes est ainsi de plus de 15 points supérieur à celui des 20 % les plus aisés (37,2 % contre 21,5 %). L’effort pour se loger reste ainsi inversement proportionnel au revenu des ménages. Les aides personnelles, dont l’efficacité s’est progressivement altérée depuis le début des années 2000, ne réussissent donc pas à corriger cette « anomalie », ce que la réforme de 1977 s’était proposé de faire avec la mise en place de l’APL.

 

 

En termes d’évolution sur les 10 dernières années, ce sont aussi les ménages les plus modestes, qui ont connu l’augmentation la plus forte de leur taux d’effort (hausse de 26 % de leur taux d’effort net global contre moins de 20 % pour les ménages des autres quintiles).

 

Le taux d’efforts des bénéficiaires des aides personnelles au logement

Les aides personnelles au logement ont été créées dans le but de compléter les ressources des ménages les plus modestes, afin qu’ils puissent faire face aux dépenses liées au logement. Les allocataires supportent ainsi, en moyenne, un taux d’effort net global proche de celui des non-allocataires : 26,8 % en 2013 contre 26,7 % pour les non-allocataires. Sans les aides personnelles au logement, les ménages allocataires seraient contraints de dépenser 41,6 % de leur revenu pour ce qui touche au logement.

Au cours des 30 dernières années, cet effet « solvabilisateur » des aides personnelles s’est sensiblement altéré, le revenu des allocataires s’étant progressivement réduit au fur et à mesure du durcissement des conditions d’attribution de ces aides, mais aussi de leur faible (voire de leur absence de) revalorisation annuelle. Les ménages modestes sont ainsi de plus en plus modestes : leur revenu moyen total par unité de consommation a diminué de 11 % sur la période (celui des non-allocataires a augmenté de 18 %). Par exemple, en 2002, les allocataires, sans aide au logement, auraient dû consacrer 33,8 % de leurs ressources au logement : cette même proportion était de 41,6 % en 2013. Le taux d’effort moyen net global des allocataires est ainsi passé de 22,1 % en 2002 à 26,8 % en 2013 (+ 4,7 points, contre + 3,8 points pour les non-allocataires).

 

Notes

(1) À savoir, les enquêtes 1984, 1988, 1992, 1996, 2002, 2006 et enfin, 2013.

(2) Lorsque ces dépenses sont diminuées du montant des éventuelles aides au logement, on parle de « taux d’effort net » ; sion on parle de «taux d’effort brut ».

(3) Cette information n’existe que depuis l’enquête Logement 2002.

(4) Hors les ménages dont la personne de référence est étudiante et hors ceux déclarant des revenus négatifs.

(5) Les logements sans eau courante, ou privés de WC et/ou d’installation sanitaire à l’intérieur.